sábado, 16 de abril de 2011

Plan Metropolitano de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano de Lima: PLAM de Lima (2006-2021)


Poco antes del termino de vigencia del PLANMET, el Gobierno Central aprueba el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano con el Decreto Supremo Nº 027-2003 VIVIENDA conteniendo nuevas políticas urbanas, modifica la metodología de los instrumentos de planificación, además de elevar la densidad de los parámetros urbanisticos, lo que obliga a que la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) apruebe la Ordenanza Nº 620-MML y declare el inicio de un nuevo plan de desarrollo metropolitano con el horizonte 2006-2021.

El PLAM de Lima es definido así en el Capitulo II, Articulo 4º de dicha ordenanza: “ […] El Plan Metropolitano de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano de Lima (PLAM de Lima), es el instrumento de gobierno municipal que permite orientar la distribución equilibrada de la población en el ámbito provincial, promover el aprovechamiento sostenible de sus recursos naturales y económicos, así como desarrollar el uso racional de su infraestructura, equipamiento y servicios, fundamentándose en los principios rectores de densificar e intensificar el uso del suelo, preservar y mejorar el medio ambiente, promover la iniciativa privada en la ejecución de los programas y proyectos de inversión, priorizar la inversión publica en los sectores deficitarios y de pobreza urbana, propiciar la participación de la sociedad civil en la planificación del territorio, concertar permanentemente con el gobierno central, gobiernos municipales y el sistema de cooperación internacional y aplicar técnicas de simplificación administrativa para facilitar el oportuno desarrollo de la metrópoli […]”.

“ […] el PLAM de Lima establecerá:
4.1.   La nueva Visión del desarrollo físico-espacial de la Metrópoli de Lima y sus áreas territoriales;  
4.2.   Las Políticas, Estrategias, Objetivos y Metas del desarrollo;         
4.3.   Los Programas, Proyectos y Acciones sectoriales;        
4.4.   Las proyecciones demográficas;    
4.5.   La organización físico-espacial de las actividades económicas, sociales y político- administrativas;            
4.6.   La estructuración de la Metrópoli y su territorio en Áreas Urbanas y de Expansión Urbana, Áreas Agrícolas y de Aptitud
         Agrícola, de Extracción Minera, de Conservación Ambiental y Reserva Natural;        
4.7.   La Zonificación de los Usos del Suelo Urbano y su normativa;     
4.8.   Plan de Obras de Infraestructura Económica en puertos, aeropuertos, vías férreas, carreteras, terminales terrestres, canales;
4.9.   El Plan de Vías, de Tránsito y de Transporte Urbano y su normativa;         
4.10. Los Planes de Infraestructura de los Servicios Básicos de agua potable, alcantarillado, energía eléctrica, gas,
          comunicaciones;          
4.11. La ubicación del Equipamiento de Salud, Educación, Cultura y Administración;        
4.12. Los Sistemas de Comercialización de Alimentos, de Limpieza Pública y de Seguridad Ciudadana;          
4.13. Sistema de Parques y Recreación, con su infraestructura en plazas, áreas verdes, playas, ríos, bosques y áreas naturales;
4.14. El Sistema de Seguridad Física, identificando las áreas de riesgo para el asentamiento poblacional;      
4.15. Programación de Vivienda, reglamentando las áreas de crecimiento espacial y densificación urbana;     
4.16. Los Programas de desarrollo de Asentamientos Humanos Informales, para el tratamiento de las áreas urbanas con insuficiencia
         de servicios básicos, infraestructura, equipamiento y vivienda;              
4.17. Los Programas de Destugurización, para el mejoramiento de las áreas urbanas y construcciones antiguas, ruinosas y con
         hacinamiento poblacional;               
4.18. La actualización del Plan del Centro Histórico de Lima, declarado patrimonio cultural de la humanidad y los Programas de
         Preservación, Restauración y Rehabilitación de las otras áreas e inmuebles de valor histórico, cultural y monumental;   
4.19. Los Prog. de Conservación y Restauración de las zonas históricas y monumentales de la metrópoli;      
4.20. La actualización del Plan de Desarrollo de la Costa Verde y de las áreas litorales de la Provincia;           
4.21. Los Programas de Desarrollo de las Cuencas de los Ríos Chillón, Rímac y Lurín;   
4.22. Los Programas de Conservación de las Áreas Agrícolas, Forestales y Pastoreo;     
4.23. El Programa de Usos y Explotación de Zonas Mineras;             
4.24. Los Programas de Protección y Mejoramiento Ambiental;          
4.25. Sist. de Inversiones Metropolitanas para sustentar el desarrollo de la ciudad y sus áreas territoriales;
4.26. La delimitación de las áreas que requieren de Planes Específicos.

Artículo 5º.- El Sistema de Inversiones Metropolitanas (SIM), es el instrumento técnico de gestión del PLAM de Lima, que permite programar y promover las inversiones del sector público y privado en áreas principales del territorio metropolitano, el cual básicamente debe contener:
5.1. Información actualizada del contexto metropolitano en aspectos catastrales, legales, sociales, económicos, culturales y otros, sobre
       determinadas áreas prioritarias de desarrollo en la metrópoli.              
5.2. Indicadores sobre viabilidad de ejecutar determinados programas y proyectos de inversión, incluyendo información sobre los
       valores de la propiedad inmobiliaria, zonificación de los usos del suelo, factibilidad de servicios, accesibilidad, transporte y otros.
5.3. Programas de Inversiones, actuales y futuros, del sector público y privado, describiendo fundamentalmente los tipos de
       emprendimientos inmobiliarios en materia de vivienda, comercio, industria, turismo, infraestructura, equipamiento, servicios y otros,
       que existen o requiere el desarrollo de la metrópoli.

En los Art. 9º al 13º restantes del Capítulo II se establecen los procedimientos para que el Instituto Metropolitano de Planificación (IMP) elabore este PLAM; en el Capitulo III se establecen los procedimientos para los Planes Específicos, y en el Capítulo IV se establecen los procedimientos para los respectivos Plan Urbano Distrital.

En el Capítulo V se norma La Zonificación de los Usos del Suelo, con nuevas categorías generalizadas simplificadas y rangos de parametros urbanísticos en los cuadros de su Articulo 30º, los que en Vivienda luego se reajustan con la Ord. Nº 719-MML. Esta zonificación realmente queda a definirse en el proceso de reajuste generalizado de los planos de zonificación aprobados distrito por distrito.

Del PLAM de Lima a la fecha solo se ha adelantado el reajuste de los instrumentos de regulación tal como la Zonificación estando pendientes la visión, objetivos y políticas generales de desarrollo, cuando debiera ser al reves...
Análisis del Proceso de Reajuste de Zonificación para Lima 2004-2008.

El IMP inició un largo análisis, que tuvo como objetivo diseñar la nueva estructura de zonificación a aplicar a todo Lima; se elaboró un diagnóstico y propuesta conceptual muy interesante que sintetizaremos, el cual se difundió en páginas web de la época, pero que lamentablemente no se manejó más allá de círculos académicos y municipales.

La Zonificación.- Se conceptúa como un Instrumento técnico / normativo del plan urbano que orienta la racional distribución de las actividades urbanas en el territorio. La zonificación de los usos del suelo establece limitaciones y regulación al uso de la propiedad privada en uso y capacidad edificatoria de acuerdo con los objetivos del bien comun y el interés social plasmados en los Planes de Desarrollo Urbano. Siendo la zonificación el intrumento regulador más importante; desde el PLANMET en 1967 se dieron 4 sucesivos reajustes de zonificación los años 1971, 1977, 1979 y 1985; luego del inicio del PLANMET en 1990 se generan 2 reajustes integrales los años 1990 y 1997 (además de multiples cambios especificos de zonificación), todos bajo la misma matriz de categorías y parámetros hasta que se inicia el PLAM de Lima en donde cambia la matriz normativa de categorías.

(Ver el Primer Artículo de este Blog: Proceso de Planificación  Lima Metropolitana).

Con una nueva imagen objetivo (26 items del Art. 4º), se fueron construyendo los nuevos parámetros urbanos; como cada vez hay menos urbanizaciones, y más demolición y reconstrucción de areas urbanas, simplificar los parámetros edificatorios que permitan mayor capacidad (altura, área libre, estacionamiento, coeficiente edificación, etc) fue cobrando mas importancia.

El IMP evaluó el estado general de la estructura urbana de Lima Metropolitana, identificando centros de concentración general y la estructura de actividades de vivienda en general, Comercio Metropolitano, de Comercio Zonal, Industria, y el Equipamiento Urbano Principal, y su interelación generando desplazamientos metropolitanos, que se abstraen en los Corredores de Uso Intensivo (de mayor densidad de actividad distrital), coincidentes con los Corredores Principales de Transporte. (Ver Plano de Estructura de Centros y Ejes Dinamizadores).

Areas de Tratamiento Normativo (ATN).
Además de la estructura anterior, las normas de zonificación del Reglamento Nacional de Construcciones (RNC) tenían subdividida la ciudad en 05 Áreas de Estructuración Urbana (AEU) abstractas, que se diferenciaban por: (i) sus grados de desarrollo en consolidación urbana, (ii) por la homogeneidad o heterogeneidad de usos generada por la especialización funcional, y (iii) por tener áreas residenciales homogeneas protegidas por un adecuado control urbano, o en contraste vivienda-mixta con diversidad de densidad y actividades de baja escala superpuestas con la residencia que es caracteristica de las áreas urbanas en formación e informales.
El diagnóstico del IMP, actualiza y simplifica la clasificación de la ciudad en 04 Areas de Tratamiento Normativo (ATN) bien delimitadas basandose en las 3 variables señaladas, las que ameritan reglamentos diferenciados en cuanto a sus Parámetros Urbanisticos, Edificatorios e Indices de Usos del Suelo (IU). La delimitación es técnica y así la jurisdicción de un municipio distrital, puede contener mas de una ATN.
Las ATN III agrupan las áreas urbanas centrales de mayor desarrollo urbano, orden y homogeneidad de usos del suelo, con normas diferenciales de Calidad Edificatoria y Niveles Operacionales que cada municipio distrital quiso diferenciar en Reglamentos Edificatorios específicos en los distritos de Surco, Miraflores, San Borja, San Isidro, Magdalena, La Molina y alrededores.

Las ATN I y II son dos grados inferiores de consolidación y mayor diversidad de usos mixtos; y las ATN IV son las que requieren reglamentación específica tal como zonas históricas o naturales protegidas.

Estructuración de la Asignación de Zonificación.
De esa estructuración general, se pasó a formular criterios conceptuales para asignación de la nueva zonificacion, para organizar y agrupar los usos mas intensivos o el equipamiento metropolitano en torno a espacios metropolitanos o la intersección de los “corredores” antes señalados por su mayor capacidad de uso y de transporte (éstos se habían venido formando de manera natural (como las avenidas Aviación, Javier Prado, Arequipa, Angamos, etc).

Finalmente, vista la enorme complejidad de aplicación normativa que se había generado desde el Año 1970 en el (RNC) con más de 09 categorías de Zonificación Residencial, 09 categorías de Zonificación Comercial, y 05 categorías Industriales, que multiplicadas por 05 Áreas de Estrcuturación Urbana; las que además sumandas a la escala de 03 zonificaciones Educativas, 04 Hospitalarias y las Especiales (OU, ZRP, ZRE, etc), generaban una gama de hasta 125 variedades de zonificación inmanejable para la administración edil, e incomprensible para constructores, inversionistas y la población en general.
Por ello se retorna a la escencia genérica de las categorías de zonificación sobretodo en cuanto a Vivienda (Baja, Media y Alta densidad) y Comercio (metropolitano, zonal, distrital y vecinal). Tan solo diferenciadas por las Áreas de Tratamiento Normativo y las normas específicas distritales.
En los 03 cuadros siguientes se esquematiza la conversión y absorción de las categorías anteriores en las nuevas categorías establecidas por la Ord. Nº 620-MML (año 2004) y su reajuste con la Ord. Nº 719-MML.
Planos de Consulta y Debate del IMP de la Prop de Zonificación Generalizada de Lima, año 2004.

Planos de Consulta y Debate del IMP de la Prop de Zonificación Generalizada de Lima, año 2004.

Comentario UrbVial: La zonificación es la aplicación ultima que plasma los objetivos de la planificación; sin embargo llama la atención que se hayan generado mas de 6 reajustes generales en 30 años además de multiples reajustes específicos de zonificación (sea por errores o por interés de proyectos individuales) lo que pone en tela de juicio la voluntad de preservar la estabilidad de los Planes.
También es discutible que se formulen los nuevos planos de zonificación entre los años 2006 y 2009, sin haberse formulado, definido y aprobado la Visión de Desarrollo Integral y los Objetivos de Ordenamiento Territorial, Urbano y Ambiental del PLAM de Lima.
Los claros planteamientos teóricos del analisis inicial del IMP expuestos, son previos a la aprobación de los cuadros normativos de Zonificacion de la Ord. Nº 620-MML, y su reajuste la Ord. Nº 719-MML el año 2004.
La simplificación de las categorías de zonificación tiene un importante antecedente y precursor, con el reajuste generalizado de la zonificación del distrito de San Isidro aprobado con la Ord. Nº 312-MML del año 1998, que comenzó a utilizar las categorías residenciales simplificadas como vivienda RDB, RDM y RDA y comercio CV, CS, CZ y CM por ejemplo.
El Decreto Supremo Nº 027-2003-VIVIENDA volvió a aprobar tablas normativas con las mismas categorías complejas de hace 40 Años de 9 grados de Residencia (R1 a R8), 9 grados de Comercio de C1 a C9, CE, CI) e Industria de I1 a I4, etc, que estan en vigencia para la mayoría de ciudades del resto del país; pero el analisis de la realidad compleja de Lima y su autonomía de analisis urbano ocasionó un gran debate para que su clasificación simplificada sea necesariamente diferente.
En los años de 2004 a 2008 la desgastadora negociación con cada uno de los distritos principales motivó que no se pudiera aprobar un solo plano y una gama simplificada unica de zonificación para cada una de las Areas de Tratamiento Normativo (ATN) como era la intención inicial, sino que sobretodo en la ATN III se tuviese que aprobar un reajuste generalizado de zonificación para las exigencias de diferenciación de cada uno de los distritos principales, lo cual en la practica generó mas de 30 ordenanzas normativas de zonificación y ha vuelto a dejar una matriz normativa y legal bastante compleja.
Aparecieron instrumentos novedosos tal como manejar dos planos diferentes: un plano solo de alturas de edificación, y otro de usos del suelo complementado con un Indice de Usos con todos los giros del Codigo Internacional Industrial Uniforme (CIIU) que siendo mas de 1200, sí recogen todas las actividades económicas urbanas (antes eran solo 600 giros insuficientes). Pero también se perdieron instrumentos de planificación general importantes, tal como el Coeficiente de Edificación y el Coeficiente de Densidad, que eran importantes no tanto para urbanizar ni edificar, sino para calcular metas de redes de servicios y de dotación de eaquipamiento urbano (recreación, educación, salud, etc).
Entender la matriz normativa urbana actual de Lima, y compararla con la matriz normativa urbana nacional, nuevamente se ha convertido en un tema técnico muy especializado que trataremos en otro articulo sobre las Normas de Zonificación Vigentes en Lima, si es que los amables lectores así lo requieren, o los interesados en profundizar pueden entrar en contacto con el autor.
(fuente: síntesis propia del PLAM de Lima y del estudio inicial del IMP, del Capitulo5 de la tesis de MDI del Arq. Jose Oviedo Lira, año 2009).






1 comentario:

  1. Impresionante su estudio! Estoy justamente escribiendo un artículo sobre el PLAM actual de la MML, y me sirve leer una investigación tan precisa sobre los planes precedentes. No sabía de un plan del 2006 al 2021, pensaba que el del 1990 al 2010 era el único vigente hasta hoy. Cómo quedó al final? No está claro en su artículo del 2011 si se implementó ni qué resultados habría logrado. Le agradecería mucho si me pudiera confirmarlo cuanto antes.
    Un saludo cordial,

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