sábado, 16 de abril de 2011

Plan Metropolitano de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano de Lima: PLAM de Lima (2006-2021)


Poco antes del termino de vigencia del PLANMET, el Gobierno Central aprueba el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano con el Decreto Supremo Nº 027-2003 VIVIENDA conteniendo nuevas políticas urbanas, modifica la metodología de los instrumentos de planificación, además de elevar la densidad de los parámetros urbanisticos, lo que obliga a que la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) apruebe la Ordenanza Nº 620-MML y declare el inicio de un nuevo plan de desarrollo metropolitano con el horizonte 2006-2021.

El PLAM de Lima es definido así en el Capitulo II, Articulo 4º de dicha ordenanza: “ […] El Plan Metropolitano de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano de Lima (PLAM de Lima), es el instrumento de gobierno municipal que permite orientar la distribución equilibrada de la población en el ámbito provincial, promover el aprovechamiento sostenible de sus recursos naturales y económicos, así como desarrollar el uso racional de su infraestructura, equipamiento y servicios, fundamentándose en los principios rectores de densificar e intensificar el uso del suelo, preservar y mejorar el medio ambiente, promover la iniciativa privada en la ejecución de los programas y proyectos de inversión, priorizar la inversión publica en los sectores deficitarios y de pobreza urbana, propiciar la participación de la sociedad civil en la planificación del territorio, concertar permanentemente con el gobierno central, gobiernos municipales y el sistema de cooperación internacional y aplicar técnicas de simplificación administrativa para facilitar el oportuno desarrollo de la metrópoli […]”.

“ […] el PLAM de Lima establecerá:
4.1.   La nueva Visión del desarrollo físico-espacial de la Metrópoli de Lima y sus áreas territoriales;  
4.2.   Las Políticas, Estrategias, Objetivos y Metas del desarrollo;         
4.3.   Los Programas, Proyectos y Acciones sectoriales;        
4.4.   Las proyecciones demográficas;    
4.5.   La organización físico-espacial de las actividades económicas, sociales y político- administrativas;            
4.6.   La estructuración de la Metrópoli y su territorio en Áreas Urbanas y de Expansión Urbana, Áreas Agrícolas y de Aptitud
         Agrícola, de Extracción Minera, de Conservación Ambiental y Reserva Natural;        
4.7.   La Zonificación de los Usos del Suelo Urbano y su normativa;     
4.8.   Plan de Obras de Infraestructura Económica en puertos, aeropuertos, vías férreas, carreteras, terminales terrestres, canales;
4.9.   El Plan de Vías, de Tránsito y de Transporte Urbano y su normativa;         
4.10. Los Planes de Infraestructura de los Servicios Básicos de agua potable, alcantarillado, energía eléctrica, gas,
          comunicaciones;          
4.11. La ubicación del Equipamiento de Salud, Educación, Cultura y Administración;        
4.12. Los Sistemas de Comercialización de Alimentos, de Limpieza Pública y de Seguridad Ciudadana;          
4.13. Sistema de Parques y Recreación, con su infraestructura en plazas, áreas verdes, playas, ríos, bosques y áreas naturales;
4.14. El Sistema de Seguridad Física, identificando las áreas de riesgo para el asentamiento poblacional;      
4.15. Programación de Vivienda, reglamentando las áreas de crecimiento espacial y densificación urbana;     
4.16. Los Programas de desarrollo de Asentamientos Humanos Informales, para el tratamiento de las áreas urbanas con insuficiencia
         de servicios básicos, infraestructura, equipamiento y vivienda;              
4.17. Los Programas de Destugurización, para el mejoramiento de las áreas urbanas y construcciones antiguas, ruinosas y con
         hacinamiento poblacional;               
4.18. La actualización del Plan del Centro Histórico de Lima, declarado patrimonio cultural de la humanidad y los Programas de
         Preservación, Restauración y Rehabilitación de las otras áreas e inmuebles de valor histórico, cultural y monumental;   
4.19. Los Prog. de Conservación y Restauración de las zonas históricas y monumentales de la metrópoli;      
4.20. La actualización del Plan de Desarrollo de la Costa Verde y de las áreas litorales de la Provincia;           
4.21. Los Programas de Desarrollo de las Cuencas de los Ríos Chillón, Rímac y Lurín;   
4.22. Los Programas de Conservación de las Áreas Agrícolas, Forestales y Pastoreo;     
4.23. El Programa de Usos y Explotación de Zonas Mineras;             
4.24. Los Programas de Protección y Mejoramiento Ambiental;          
4.25. Sist. de Inversiones Metropolitanas para sustentar el desarrollo de la ciudad y sus áreas territoriales;
4.26. La delimitación de las áreas que requieren de Planes Específicos.

Artículo 5º.- El Sistema de Inversiones Metropolitanas (SIM), es el instrumento técnico de gestión del PLAM de Lima, que permite programar y promover las inversiones del sector público y privado en áreas principales del territorio metropolitano, el cual básicamente debe contener:
5.1. Información actualizada del contexto metropolitano en aspectos catastrales, legales, sociales, económicos, culturales y otros, sobre
       determinadas áreas prioritarias de desarrollo en la metrópoli.              
5.2. Indicadores sobre viabilidad de ejecutar determinados programas y proyectos de inversión, incluyendo información sobre los
       valores de la propiedad inmobiliaria, zonificación de los usos del suelo, factibilidad de servicios, accesibilidad, transporte y otros.
5.3. Programas de Inversiones, actuales y futuros, del sector público y privado, describiendo fundamentalmente los tipos de
       emprendimientos inmobiliarios en materia de vivienda, comercio, industria, turismo, infraestructura, equipamiento, servicios y otros,
       que existen o requiere el desarrollo de la metrópoli.

En los Art. 9º al 13º restantes del Capítulo II se establecen los procedimientos para que el Instituto Metropolitano de Planificación (IMP) elabore este PLAM; en el Capitulo III se establecen los procedimientos para los Planes Específicos, y en el Capítulo IV se establecen los procedimientos para los respectivos Plan Urbano Distrital.

En el Capítulo V se norma La Zonificación de los Usos del Suelo, con nuevas categorías generalizadas simplificadas y rangos de parametros urbanísticos en los cuadros de su Articulo 30º, los que en Vivienda luego se reajustan con la Ord. Nº 719-MML. Esta zonificación realmente queda a definirse en el proceso de reajuste generalizado de los planos de zonificación aprobados distrito por distrito.

Del PLAM de Lima a la fecha solo se ha adelantado el reajuste de los instrumentos de regulación tal como la Zonificación estando pendientes la visión, objetivos y políticas generales de desarrollo, cuando debiera ser al reves...
Análisis del Proceso de Reajuste de Zonificación para Lima 2004-2008.

El IMP inició un largo análisis, que tuvo como objetivo diseñar la nueva estructura de zonificación a aplicar a todo Lima; se elaboró un diagnóstico y propuesta conceptual muy interesante que sintetizaremos, el cual se difundió en páginas web de la época, pero que lamentablemente no se manejó más allá de círculos académicos y municipales.

La Zonificación.- Se conceptúa como un Instrumento técnico / normativo del plan urbano que orienta la racional distribución de las actividades urbanas en el territorio. La zonificación de los usos del suelo establece limitaciones y regulación al uso de la propiedad privada en uso y capacidad edificatoria de acuerdo con los objetivos del bien comun y el interés social plasmados en los Planes de Desarrollo Urbano. Siendo la zonificación el intrumento regulador más importante; desde el PLANMET en 1967 se dieron 4 sucesivos reajustes de zonificación los años 1971, 1977, 1979 y 1985; luego del inicio del PLANMET en 1990 se generan 2 reajustes integrales los años 1990 y 1997 (además de multiples cambios especificos de zonificación), todos bajo la misma matriz de categorías y parámetros hasta que se inicia el PLAM de Lima en donde cambia la matriz normativa de categorías.

(Ver el Primer Artículo de este Blog: Proceso de Planificación  Lima Metropolitana).

Con una nueva imagen objetivo (26 items del Art. 4º), se fueron construyendo los nuevos parámetros urbanos; como cada vez hay menos urbanizaciones, y más demolición y reconstrucción de areas urbanas, simplificar los parámetros edificatorios que permitan mayor capacidad (altura, área libre, estacionamiento, coeficiente edificación, etc) fue cobrando mas importancia.

El IMP evaluó el estado general de la estructura urbana de Lima Metropolitana, identificando centros de concentración general y la estructura de actividades de vivienda en general, Comercio Metropolitano, de Comercio Zonal, Industria, y el Equipamiento Urbano Principal, y su interelación generando desplazamientos metropolitanos, que se abstraen en los Corredores de Uso Intensivo (de mayor densidad de actividad distrital), coincidentes con los Corredores Principales de Transporte. (Ver Plano de Estructura de Centros y Ejes Dinamizadores).

Areas de Tratamiento Normativo (ATN).
Además de la estructura anterior, las normas de zonificación del Reglamento Nacional de Construcciones (RNC) tenían subdividida la ciudad en 05 Áreas de Estructuración Urbana (AEU) abstractas, que se diferenciaban por: (i) sus grados de desarrollo en consolidación urbana, (ii) por la homogeneidad o heterogeneidad de usos generada por la especialización funcional, y (iii) por tener áreas residenciales homogeneas protegidas por un adecuado control urbano, o en contraste vivienda-mixta con diversidad de densidad y actividades de baja escala superpuestas con la residencia que es caracteristica de las áreas urbanas en formación e informales.
El diagnóstico del IMP, actualiza y simplifica la clasificación de la ciudad en 04 Areas de Tratamiento Normativo (ATN) bien delimitadas basandose en las 3 variables señaladas, las que ameritan reglamentos diferenciados en cuanto a sus Parámetros Urbanisticos, Edificatorios e Indices de Usos del Suelo (IU). La delimitación es técnica y así la jurisdicción de un municipio distrital, puede contener mas de una ATN.
Las ATN III agrupan las áreas urbanas centrales de mayor desarrollo urbano, orden y homogeneidad de usos del suelo, con normas diferenciales de Calidad Edificatoria y Niveles Operacionales que cada municipio distrital quiso diferenciar en Reglamentos Edificatorios específicos en los distritos de Surco, Miraflores, San Borja, San Isidro, Magdalena, La Molina y alrededores.

Las ATN I y II son dos grados inferiores de consolidación y mayor diversidad de usos mixtos; y las ATN IV son las que requieren reglamentación específica tal como zonas históricas o naturales protegidas.

Estructuración de la Asignación de Zonificación.
De esa estructuración general, se pasó a formular criterios conceptuales para asignación de la nueva zonificacion, para organizar y agrupar los usos mas intensivos o el equipamiento metropolitano en torno a espacios metropolitanos o la intersección de los “corredores” antes señalados por su mayor capacidad de uso y de transporte (éstos se habían venido formando de manera natural (como las avenidas Aviación, Javier Prado, Arequipa, Angamos, etc).

Finalmente, vista la enorme complejidad de aplicación normativa que se había generado desde el Año 1970 en el (RNC) con más de 09 categorías de Zonificación Residencial, 09 categorías de Zonificación Comercial, y 05 categorías Industriales, que multiplicadas por 05 Áreas de Estrcuturación Urbana; las que además sumandas a la escala de 03 zonificaciones Educativas, 04 Hospitalarias y las Especiales (OU, ZRP, ZRE, etc), generaban una gama de hasta 125 variedades de zonificación inmanejable para la administración edil, e incomprensible para constructores, inversionistas y la población en general.
Por ello se retorna a la escencia genérica de las categorías de zonificación sobretodo en cuanto a Vivienda (Baja, Media y Alta densidad) y Comercio (metropolitano, zonal, distrital y vecinal). Tan solo diferenciadas por las Áreas de Tratamiento Normativo y las normas específicas distritales.
En los 03 cuadros siguientes se esquematiza la conversión y absorción de las categorías anteriores en las nuevas categorías establecidas por la Ord. Nº 620-MML (año 2004) y su reajuste con la Ord. Nº 719-MML.
Planos de Consulta y Debate del IMP de la Prop de Zonificación Generalizada de Lima, año 2004.

Planos de Consulta y Debate del IMP de la Prop de Zonificación Generalizada de Lima, año 2004.

Comentario UrbVial: La zonificación es la aplicación ultima que plasma los objetivos de la planificación; sin embargo llama la atención que se hayan generado mas de 6 reajustes generales en 30 años además de multiples reajustes específicos de zonificación (sea por errores o por interés de proyectos individuales) lo que pone en tela de juicio la voluntad de preservar la estabilidad de los Planes.
También es discutible que se formulen los nuevos planos de zonificación entre los años 2006 y 2009, sin haberse formulado, definido y aprobado la Visión de Desarrollo Integral y los Objetivos de Ordenamiento Territorial, Urbano y Ambiental del PLAM de Lima.
Los claros planteamientos teóricos del analisis inicial del IMP expuestos, son previos a la aprobación de los cuadros normativos de Zonificacion de la Ord. Nº 620-MML, y su reajuste la Ord. Nº 719-MML el año 2004.
La simplificación de las categorías de zonificación tiene un importante antecedente y precursor, con el reajuste generalizado de la zonificación del distrito de San Isidro aprobado con la Ord. Nº 312-MML del año 1998, que comenzó a utilizar las categorías residenciales simplificadas como vivienda RDB, RDM y RDA y comercio CV, CS, CZ y CM por ejemplo.
El Decreto Supremo Nº 027-2003-VIVIENDA volvió a aprobar tablas normativas con las mismas categorías complejas de hace 40 Años de 9 grados de Residencia (R1 a R8), 9 grados de Comercio de C1 a C9, CE, CI) e Industria de I1 a I4, etc, que estan en vigencia para la mayoría de ciudades del resto del país; pero el analisis de la realidad compleja de Lima y su autonomía de analisis urbano ocasionó un gran debate para que su clasificación simplificada sea necesariamente diferente.
En los años de 2004 a 2008 la desgastadora negociación con cada uno de los distritos principales motivó que no se pudiera aprobar un solo plano y una gama simplificada unica de zonificación para cada una de las Areas de Tratamiento Normativo (ATN) como era la intención inicial, sino que sobretodo en la ATN III se tuviese que aprobar un reajuste generalizado de zonificación para las exigencias de diferenciación de cada uno de los distritos principales, lo cual en la practica generó mas de 30 ordenanzas normativas de zonificación y ha vuelto a dejar una matriz normativa y legal bastante compleja.
Aparecieron instrumentos novedosos tal como manejar dos planos diferentes: un plano solo de alturas de edificación, y otro de usos del suelo complementado con un Indice de Usos con todos los giros del Codigo Internacional Industrial Uniforme (CIIU) que siendo mas de 1200, sí recogen todas las actividades económicas urbanas (antes eran solo 600 giros insuficientes). Pero también se perdieron instrumentos de planificación general importantes, tal como el Coeficiente de Edificación y el Coeficiente de Densidad, que eran importantes no tanto para urbanizar ni edificar, sino para calcular metas de redes de servicios y de dotación de eaquipamiento urbano (recreación, educación, salud, etc).
Entender la matriz normativa urbana actual de Lima, y compararla con la matriz normativa urbana nacional, nuevamente se ha convertido en un tema técnico muy especializado que trataremos en otro articulo sobre las Normas de Zonificación Vigentes en Lima, si es que los amables lectores así lo requieren, o los interesados en profundizar pueden entrar en contacto con el autor.
(fuente: síntesis propia del PLAM de Lima y del estudio inicial del IMP, del Capitulo5 de la tesis de MDI del Arq. Jose Oviedo Lira, año 2009).






jueves, 14 de abril de 2011

PLANMET: Plan de Desarrollo Metropolitano de Lima y Callao 1990-2010

El PLANMET además de actualizar los objetivos y metas del PLANDEMET 1967-80 (“el que”), especifica los medios y los instrumentos (“el como”) bajo gestión enteramente municipal, fundandose el Instituto Metropolitano de Planifiación (IMP) como entidad técnica asesora de la MML, responsable a la fecha de la elaboración, monitoreo permanente y reajuste del plan.

Después de algunos reajustes parciales previos de poca trascendencia, el PLANMET fue aprobado por el Concejo Metropolitano con Acuerdo de Concejo Nº 287-1989-MML el 21/12/1989 y puesto en vigencia mediante Decreto de Alcaldia Nº 127-MML con fecha 20/06/1991, actualizando hasta el período 1990 - 2010 la Visión-Objetivo, Políticas y Estrategias del desarrollo de Lima Metropolitana, el acondicionamiento territorial y el ordenamiento físico-urbano, formulando un Programa de Inversiones estratégicas.

El PLANMET se plantea afrontar tres SITUACIONES CRÍTICAS GENERALES (Cáp. 1.1 Introducción):

1) El crecimiento urbano monocéntrico y desorganizado...agudizado por la desarticulación funcional (y vial) de su estructura urbana...llevado al límite de su economía de escala.      
2) La fragilidad orgánica y la desarticulación institucional de las municipalidades provinciales y distritales del área metropolitana.           
3) El desaprovechamiento del potencial de participación de la sociedad civil en las acciones locales de mejoramiento de su hábitat y calidad de vida.

Ante ello se formula su principal FOCO DE INTERÉS:

1) Balancear y contrarestar las tendencias de crecimiento urbano monocéntrico, con un ordenamiento fisico-espacial del área urbana metropolitana con previsión de una ciudad policéntrica.   
2) Fortalecimiento de las funciones municipales relacionadas con desarrollo urbano, formulando un conjunto de lineamientos institucionales. 
3) Promoción de la participación del sector privado y el aporte de las organizaciones sociales incorporando las experiencias de participación vecinal en el desarrollo urbano, con instrumentos de “modulación urbana” o micro-unidades espaciales homogéneas de tamaño menor a un distrito para gestión y control del hábitat.
Comentario Urbvial: estas 3 premisas no cumplidas han devenido en el desfase de vigencia del PLANMET.

Sintesis de estadísticas, intrumentos principales, y aspectos relacionados con la estructura urbana y vial.
En el año 1988 -escenario base del PLANMET- Lima Metropolitana tenía 6’053,900háb sobre un área urbana ocupada de 54,000há con una densidad promedio muy baja de 112háb/há, por la descontrolada expansión en patrones de ocupación deficientes: usualmente en barriadas, desperdiciando la reserva de área de expansión urbana que previó el PLANDEMET con mayor densidad.

En el Plano 1: Esquema de Ordenamiento Fisico-Espacial, destaca la propuesta de generar 3 Sub Centros Urbanos de Servicios Integrales (CSI) en el centro de cada cono de Lima ó Áreas Urbanas Desconcentradas (AUD), además de los 3 Centros Historicos: Lima, Callao y Miraflores-Barranco, que articulados forman un nuevo Centro de Servicios Metropolitanos (CSM) unidos por corredores especializados, envolviendo una nueva Área Central Metropolitana (ACM), (o downtown en otros paises).
Plano 1
Destacan entre sus principales instrumentos de estructuración urbana y vial:

Plano 2: La propuesta de Ordenamiento Físico Espacial Metropolitana.- que es un Plano Generalizado de Usos del Suelo, identificando en colores: áreas específicas del esquema conceptual previo (circulos punteados color morado), las áreas urbanizables o de expansión urbana al 2010 (color amarillo y verde oscuro), las red vial principal metropolitana (líneas negras), los corredores de transporte masivo, y las áreas metropolitanas comerciales y mixtas (rojo y naranja), industriales y asentamientos humanos productivos (morado), reserva agrícolas y de recreación (verde claro).
Plano 2

Plano 3: Plano Generalizado del Sistema Vial Metropolitano (pág. 89).- que propicia elevar la densificación urbana, la especialización económica y su complementariedad mediante una adecuada estructura vial que interelacione adecuadamente los usos y roles para c/u de los Conos y sus centros (CSI). Destaca en el documento la formulación de las rutas (color azul y rojo) priorizadas de transporte masivo, además de la red complementaria (líneas negras).
Plano 3

Respecto a Transporte se estiman 10’387,869 viajes diarios (1’106,370vh simultáneos en hora punta), con un parque automotor de 10,438vh, la red vial se estima en 7,512km totales con: 120km de expresas, 450km de arteriales, 697km de vías arteriales y 6,245km de vías locales, 154 de las 246 rutas de T. Público operan en el Área Central. Además de la estructuración de los ejes estratégicos de integración de los Centros Compensatorios con el Centro y entre sí, Se plantea como prioritario ejecutar dos ejes de transporte masivo (con trenes) norte a sur y este a oeste, y una segunda red periférica.

Esquematización de los Conos.
Luego, son planteados los objetivos de desarrollo y estructuración de cada uno de los 3 conos: Lima Norte, Lima Sur y Lima Este; esquematizando en mayor detalle los ejes viales principales, los usos del suelo generales y los equipamientos estratégicos que les dan su carácter especializado de Centro de Servicios Integrales (CSI). Hoy los conos Sur y Este han tenido retraso funcional considerable por su mala articulación vial, y la zona Norte ha tenido un desarrollo aclerado pero cambio funcional de Industria a Comercio.

Los Lineamientos Institucionales para la Planificacion Urbana (Tít. VI.2): proponen fortalecer las funciones de desarrollo urbano en las municipalidades provinciales, distritales, y comunas basándose en la Planificación-Gestión: proceso permanente y flexible racionalizando desiciones de desarrollo urbano, y la Planificación-Acción (hoy llamada Planificación Estratégica) donde los proyectos de inversión son los mecanismos mas eficaces para direccionar el proceso urbano, pero se equivoca dejando de lado la coordinacion y apoyo del Gobierno Nacional.
La Modulación Urbana (tít. VI.3): es propuesta para participación de los residentes, para contar con instrumentos técnicos para el proceso de planificación y gestión urbana a traves de la unidad de los "Modulos Urbanos" (25 a 50 mil háb) basado en la "Sectorizacion Urbana" del PLANDEMET (1972) el mejor ejemplo de gran escala de ello fue el asentamiento organizado de Villa El Salvador (CUAVES).

Propuesta de Ordenamiento (ó Acondicionamiento) Territorial Metropolitano (Tít. VII.1): se clasifica y programa el suelo según unidades territoriales de planificación metropolitana (UTPM), donde además de las áreas centrales ocupadas, se identifican con mayor detalle 37 nuevos territorios periféricos extremos pasibles aún de ocupación (se llega a los límites geográficos de la ciudad).
Propuesta de Zonificación de Usos del Suelo (Tít. VII.2): considerando todas las variables y analisis previos, se establece una clasificacion generalizada de usos del suelo generales que luego se diversifica normativamente en normas y planos de zonificación específicos. Destacan como categorías generales: residenciales (R1 a R8), residenciales mixtas, comerciales (C1 a C7), industriales, de equipamiento urbano, recreacion metropolitana, usos especiales, protección ecológica y areas agrícolas y agropecuarias, etc. (que luego se subclasifican y detallan en el anexo de zonificación para Lima del RNC).
   
El Sistema Vial Metropolitano (Tít. VII.3): se establece una clasificación esquemática de vías por su función e intensidad: regionales, expresas, arteriales y colectoras; además de una red conceptual de anillos viales (2do plano), quedando pendiente su especificación e instrumentación técnica con normas complementarias. Además se esquematiza una red básica de ejes troncales (3er plano) de transporte público metropolitano, sin llegar a un nivel de planeamiento sobre el tipo de proyecto a implementar (tren, bus troncal o subterraneo) ni reservas viales específicas de secciones para estos fines.
Cabe mencionar que este esquema conceptual da base al instrumento que se aprueba después que es el primer Plano del Sistema vial Metropolitano que aprueba la Ordenanza Nº 127-MML.
Finalmente el PLANMET tiene un Programa de Inversiones Metropolitanas (Parte VIII), que contiene un listado con identificación de obras estratégicas para cumplir los programas, políticas y metas para desarrollar Lima, muchas de las cuales no se han cumplido.
Comentario UrbVial: Luego de más de 12 años de aplicación el PLANMET se desfasa de los objetivos y metas: por el complejo proceso de reglamentación, la escasa gestión edil distrital de control urbano, y la presión social y política en la decada de los 90s, que generaron múltiples casos de invasiones ocupando áreas de reserva estratégicas (para recreación, equipamiento y vías), que fueron convalidadas por el Gobierno Central (Formalización de Propiedad por COFOPRI); además de diversa edificación informal con fabricas inscritas registralmente sin licencias ni control urbano.
A consecuencia de ello, se ha complicado mas cumplir con la visión integral de desarrollo de la ciudad; se han diferenciado más aún las antiguas áreas urbanas centrales formales que concentran la oferta inmobiliaria y comercial, de las áreas periféricas informales en donde se han ido reduciendo las posibilidades de consolidar vías y equipamiento urbano, y su capacidad de generar valor y atraer al mercado inmobiliario (salvo excepciónes puntuales donde se ha podido ejecutar infraestructura).
Poco antes del termino de vigencia del horizonte temporal del PLANMET, el Gobierno Central aprueba el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano con el Decreto Supremo Nº 027-2003 VIVIENDA con nuevas políticas urbanas, modifica la metodología de los instrumentos de planificación, además de elevar la densidad de los parámetros urbanisticos, lo que generado que Lima apruebe la Ordenanza Nº 620-MML y declare el inicio de un nuevo plan de desarrollo metropolitano: el PLAM de Lima con el horizonte 2005-2020. A la fecha solo se ha adelantado el reajuste de los instrumentos de Zonificación pero ello será materia de un siguiente artículo.
(fuente: síntesis propia del PLANDEMET del Capitulo5 de la tesis de MDI del Arq. Jose Oviedo Lira, año 2009).

martes, 12 de abril de 2011

PLANDEMET: Plan de Desarrollo Metropolitano Lima Callao - Esquema Director 1967-1980


El más profundo análisis técnico de la metrópoli efectuado a la fecha por un equipo excepcional, reconociendo asumir la expansión en las metas de planificación.

La Oficina Nacional de Planeamiento y Urbanismo (ONPU) de la Dirección General de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda del Gobierno Nacional, (en convenio con el Concejo Provincial de Lima de la gestión de la alcaldía de Lima del Dr. Luis Bedoya Reyes) presenta este estudio con un mayor grado de profundidad de los principales problemas que afectan el desarrollo metropolitano (Lima y Callao), y plantea cuestiones específicas con respecto a decisiones que demandan decisión de la Municipalidad de Lima Metropolitana (por primera vez en la competencia y responsabilidad del tema).

Cabe mencionar, que solo a partir del año 1963 las autoridades municipales fueron elegidas democráticamente, iniciandose grandes retos pero con capacidades de gestión y presupuestos mucho más limitados que las de los alcaldes nombrados por el gobierno nacional de turno.

Este Plan es un profundo análisis científico de todas las variables que actúan en el proceso urbano, y por primera vez se diagnostica ampliamente la situación de la ciudad de Lima, afrontando el problema del inicio de su inevitable expansión urbana informal, y se efectúan proyecciones, hipótesis y políticas de lo que será la ciudad y los retos a afrontar hacia el año 1980 como prepararse a recibir el doble de su población, planificando no solo el área urbana sino también sobre su ámbito subregional.
El Plan no se considera un estudio detallado sino que se proclama como un punto inicial para un trabajo de largo plazo con actualizaciones quinquenales dando Criterios Generales para garantizar su coherencia en el tiempo sin perderse en pormenorizar aspectos que deberán ser afrontados por los gobiernos locales.
Se plantean políticas y metas a 1980 para afrontar los problemas económico-productivos, demográficos, usos del suelo y transporte con responsabilidad municipal; pero éstas fueron rebasadas por la violenta inmigración y expansión en los conos al año 1990.
Este plan influye en definir los parámetros urbanísticos y edificatorios generales (altura en pisos, area libre, densidad, grados de intensidad de actividad de las categorías de zonificación del uso del suelo, etc), y en la estructuración de los planes integrales, urbanisticos y viales sintetizados en el Reglamento Nacional de Edificaciones (RNC) del año 1970, que estuvo vigente en todo el país más de 36 años.
En el censo de 1961, se estima que ya vivían en Lima 822,602 migrantes, de los cuales la mitad había llegado desde 1941, con una población en barriadas de 318,300háb de los cuales solo el 60% son migrantes; es decir 3/4 partes se incorporaron al casco urbano central. La densidad promedio se estima en 171háb/há: con 278háb/há en las áreas residenciales, y 257háb/há en las barriadas.
Destaca el análisis resignándose a perder las áreas agrícolas locales (por ser solo el 2,67% de la agricultura del país, y la nueva capacidad de Lima de abastecerse de su subregión a 100km de distancia), y la identificación de las áreas de extensión con “asentamientos periféricos”, con metas estudiadas de capacidad de absorción de densidad para albergar a los 5’700,000háb que se programó se esperaban para 1980 con las tasas de migración proyectadas desde 1940.
Del Plano 1: 1er Principio Básico - Nuevos Asentamientos Periféricos, vemos:

Metas de densificación: (1) del área central 465,000háb en 1,556há, (2) zona Maranga 281,000háb en 1,000há, (3) valle Chillón 927,000háb en 4,410há, (4) Sn.Jn. Lurigancho (Canto Grande) 390,000háb en 2,300há, (5) Valle del Rímac (Ate) 555,000háb en 3,750há, (6) zona Limatambo (Sn. Borja-Surco) 245,000háb en 2,345há, (7) Pampas Tablada de Lurín 555,000háb en 3,165há; Totalizando un incremento de 3’545,000háb en 18,970há.
Estos nuevos asentamientos se sumarían a 2’458,000háb en toda el área metropolitana totalizando 6’000,000háb como meta (según el censo de 1961 tan solo en el área urbana existente de Lima y Callao se estiman 1’845,000háb que proyectados al año 1967 serían 2’270,000háb).
Plano 1
En el enfoque regional, se plantea la implementación e integración de tres centros suburbanos de equipamiento, servicios y comercio: Ancón, Chosica y Lurín (con subcentros sur San Bartolo y Pucusana); compensando el nucleo de Lima Central; como venos en el Plano 2: 3er Principio Básico – Región Metropolitana Integrada.
Plano 2

Igualmente plantea las nuevas zonas industriales (hoy vigentes): Costa de Ventanilla (Gambetta), Eje Argentina-Meiggs, Eje Pan. Norte-Túpac Amaru, Eje Carretera Central, además de industrial liviana (taller) en focos centrales concentrados, de color morado en el Plano 3: Usos del Suelo Generalizados.
Plano 3
Respecto a transporte, el sistema vial se avocaría a una red básica de 388km de vías expresas, arteriales y colectoras; se actualizan antecedentes de un estudio de transporte anterior el “Trafikkonsult” señalando que el movimiento de la ciudad era radial hacia el Centro con la mayoría de esos ejes radiales en un nivel de servicio E, con un parque automotor de 116,175 autos y 20,675 buses publicos totalizando 136,850vh; el ingreso al Centro es de 20,000 autos en hora punta (de los que 10,200 quedan estacionados), y 134,000 pasajeros de Tr. Público.
La red vial se considera crítica por el patrón de urbanización discontinuo y no planificado que ha concentrado el flujo en pocos ejes de secciones discontinuas y con interferencias; ante lo cual se plantea la diversificación y apertura de nuevas rutas interiores basadas en fortalecer el Sistema de Redes de Transporte Publico, y la consolidación y articulación de nuevas rutas periféricas exteriores recibiendo y articulando las vías nacionales. Ver el Plano 4: Red Urbana de Transportes.
(Comentario UrbVial: Cabe preguntarse: El Diagnóstico hoy es muy diferente?, Cuanto de ello hemos logrado 40 años despúes?, ya conectamos el puerto y aeropuerto con la red vial nacional?)
Plano 4
También destaca el análisis de ordenamiento y distribución jerarquica del equipamiento metropolitano en base a un estudio analítico de ratios de servicio (criterio integral recogido en el “Sistema Nacional de Equipamiento”-SISNE, hoy perdido). Es un ejemplo el analisis del sistema de áreas verdes recreativas cotidianas (parques), y los desplazamientos para recreación zonal y extraurbana estacional de invierno y verano; fruto de ello el PLANDEMET determina los Parques Zonales y la necesidad de establecer sistemas de vialidad eficaces hacia la costa sur, norte, y a los altos valles del Rímac, Chillón y Cieneguilla.
Ver el Plano 5: Localización de Areas para Recreación Urbana.
Plano 5
Finalmente ante la expectativa estudiada de que la población se duplicaría hacia 1980, se plantea que el casco urbano actual en sus áreas mejor estructuradas y corredores principales tenía una capacidad de absorción de hasta 308,000háb en 1,300há, para ello las metas de densidad en nuevas edificaciones debía subir hasta valores de 300háb/há a 750háb/há; diversificar y complementar sistemas funcionales autónomos con nuevos centros de servicio de escalas sectorial, distrital y zonal (de comercio, servicios y equipamiento) para reducir la movilidad innecesaria, debiendo para ello “rellenar” los fundos rústicos intraurbanos remanentes, y replantear áreas subutilizadas generando una mejor integración intrínseca y con la estructura urbana (Capítulo VII-Patrón de Asentamiento del Esquema Director).
Comentario URBVIAL: En síntesis, las características mas importantes del PLANDEMET 1967 son: (i) efectúa por primera vez un profundo análisis científico, (ii) reconoce el inicio de la competencia municipal en la responsabilidad de asumir el desarrollo urbano (antes solo del gobierno nacional), (iii) reconoce que el Plan debe ser general para conservar coherencia en el tiempo y dejar los aspectos de detalle a responsabilidad de los gobiernos ediles locales, (iv) hipótetiza por primera vez las necesidades futuras y establece políticas para afrontar el crecimiento expansivo de la ciudad y la optimización del área urbana central mejor estructurada potenciando su capacidad de absorción poblacional, (v) efectua proyecciones sobre el ámbito geográfico territorial subregional alrededor de la metrópoli.
Sus hipótesis y proyección de metas parten de un importante diagnóstico (una vez mas formulado por un gobierno militar), que no llegaron a interpretar la velocidad y complejidad del crecimiento que se dió 45 años después, por falta de seguimiento, control y continuidad del analisis para el ajuste.
La falta de continuidad política se da al entregarse la gestión del PLANDEMET a municipios aún inmaduros e incapaces, con vigencia y visiones de corto plazo, que no solo no avanzaron en la instrumentación y ejecución de las políticas generales del plan, sino que lo fueron desvirtuando, incluidos los posteriores gobiernos nacionales democráticos que por objetivos de corto plazo fueron ocupando o perdiendo (invadidas) las grandes áreas y predios fiscales de reserva estratégica (para equipamiento, parques zonales, vías y otros) de las que hoy Lima carece.
Podemos concluir en que se perdieron 40 años sin ejecutar metas estratégicas aun necesarias y vigentes para Lima; mas bien la intensidad de los problemas urbanos se ha incrementado y el territorio se ha casi consumido.
Las acciones de replanteo (REURBANIZACIÓN) de áreas urbanas mal estructuradas, con deficiencias viales y por ende subutilizadas ya se hace inminente; y dadas las escasas posibilidades de la gestión pública se requerirá necesariamente de la participación de los propietarios y la inversión inmobiliaria privada: estamos listos para ello?
(fuente: síntesis propia del PLANDEMET del Capitulo5 de la tesis de MDI del Arq. Jose Oviedo Lira, año 2009).








lunes, 11 de abril de 2011

Plan Piloto de Lima 1948 (ONPU)

El primer plan de inicio de la concepción de Lima como metropoli…
Por Resolución Suprema Nº 256 del 12/sept/1949 y de acuerdo a lo dispuesto en la Ley Nº 10723, la Junta Militar de Gobierno aprueba el Plan Piloto de la Gran Lima – 1948, que elaboró la Oficina Nacional de Planeamiento y Urbanismo (ONPU), cuyos estudios fueran anteriormente aprobados por el Consejo Nacional de Urbanismo en sesión del 3/ago/1949.
 
Asimismo, se aprueban los trazados del Plan Arterial (vial) incluyendo: la prolongación de la Av. Tacna y Abancay, la circunvalación por el malecón del río Rímac, Prolongación del desvío de la Panamericana Sur desde Atocongo hasta la Carretera Central y Panamericana Norte por el costado derecho del río Rímac hasta el Puente del Ejercito (hoy Vía de Evitamiento), además de una vía entre Lima y Callao por el terraplén del muro de defensa del río Rímac (hoy las incompletas Avs. Malecón Rímac y Morales Duarez).
 
En su capítulo de Análisis desarrolla los temas de: Ubicación Geográfica, Desarrollo Urbano de Lima, La Ciudad y sus Regiones, Las Regiones de Lima, Situación Actual de la Edificación, Distribución de la Población, Usos de la Tierra, Áreas Verdes, Circulación, Dinámica Actual, Análisis del Sector Central, y Conclusiones.

En el capítulo Soluciones están los ítems: la Región Suburbana, Sistema Arterial, Usos de la Tierra, El Sector Central, Dinámica Propuesta, Obras que se Realizarán, y Estudios Posteriores al Plan Piloto.
En la introducción destaca una frase: “las ciudades que han insistido en desarrollarse sin un plan urbanístico científicamente estudiado han terminado por atrofiarse, y las condiciones de vida se han convertido en verdaderamente penosas”… dicho en 1949!, …cabe preguntarnos: que se ha hecho 50 años después?.
La mejor síntesis de lo que identifica y objetivos de organización es su Plan de Trazado Básico (ver el mapa siguiente).

Como puede verse, el área urbana de Lima no abarcaba más allá del Centro Histórico, Rímac, La Victoria, Santa Beatriz y Lince al noreste; San Isidro, Miraflores, Barranco y Chorrillos al sureste, el inicio de Magdalena y San Miguel (costa) al suroeste; y el centro de El Callao y La Punta al oeste. La zona de San Borja (hoy Urb. Corpac) era el aeropuerto aislado al oeste.

La red vial principal eran la Panamericana Sur y Norte como carreteras de aproximación, Evitamiento era una vía de borde externo para no atravesar el Centro, y las avenidas Argentina y Venezuela eran carreteras de unión con el Callao, destacando las avenidas Arequipa, Salaverry y Brasil.

El área urbana edificada total se estimó en 6,200há, que con 900,000háb (11% del país) resulta en un promedio de densidad de 118háb/há, pero desde el inicio existen tugurios urbanos interiores en manzanas con predios tipo callejón y quinta de un piso (Barrios Altos, Piñonate, Manzanilla, Ascona, Surquillo, etc.) con promedios de densidad de hasta 1,100háb/há; y áreas de barriadas peor condición con edificación precaria y simplemente pobladas sin ningún control tales como San Cosme, Leticia, San Pedro, Matute, El Agustino, Mirones, etc. con aprox. 25,000háb. Este plan proyecta albergar una población futura de 1’650,000háb.

Los usos Residenciales (92%), Comerciales, Industriales, de Equipamiento y Transporte, estaban distribuidos de manera ordenada, y las áreas verdes estaban equilibradas en los nuevos barrios residenciales (4.7m2 /háb), complementados por el entorno de áreas agrícolas.


Planificacion Arterial (Vial)
En lo vial, el parque vehicular se estima en 27,500 (duplicado respecto de 12500v en 1935), con un movimiento principal interprovincial entre los ingresos norte, sur y hacia el Callao y Aeropuerto, y de las zonas residenciales hacia las zonas de trabajo, siendo el Centro Histórico el punto de mayor confluencia y las vías más congestionadas Wilson, Arequipa y Manco Cápac tienen hasta 1,800 autos/hora, con estacionamiento de 2000 vehículos en las calles del centro.

Se propone como prioritario un cinturón periférico entre las Panamericanas Norte y Sur enlazadas por Evitamiento, y convertir la margen izquierda del Río Rímac (hoy Av. Morales Duárez) en la vía rápida de interconexión con el Callao; para ello se considera como intercambio vial estratégico (A) el encuentro de la Pan. Norte, Evitamiento y la vía al Callao en la zona Caquetá a la altura del Puente Del Ejercito (lo que hoy aun no se logra en el 2009!).

Además se establece organizar una red eficiente de avenidas arteriales: Arequipa, Brasil, Salaverry, vía a Chorrillos, Javier prado (parcial), Argentina, Colonial, Meiggs y una vía costanera (actualmente consolidadas) de acuerdo al esquema funcional de 1950; un gran cambio en ese sistema es la reubicación posterior del aeropuerto hacia el Callao.

Modernizacion (?) del Centro de Lima
La única parte controversial de este plan es la idea que se generó de que el Centro de Lima era obsoleto (¡!), y debía densificarse (en altura) y reedificarse transformando su estructura de damero y perfil urbano colonial dejando solo algunos edificios simbólicos, ensanchando varias de sus calles, siguiendo patrones “de moda” del movimiento del Modernismo urbano y arquitectónico impulsado por la reconstrucción de la post segunda guerra mundial.

Estos conceptos generaron el ensanche de los Jirones Tacna, Abancay, Nicolás de Piérola, Roosvelt, Lampa y Camaná, y la construcción de varios de edificios de más de 10 pisos en el Centro Histórico de Lima, lo cual solo generó pérdida de varios edificios y perfiles urbanos monumentales, y degradación urbana por saturación y congestión, lo cual solo pudo detenerse con la declaración del CHL como patrimonio cultural de la humanidad el año 1992, 4 décadas después de los primeros efectos notorios del daño de éstos conceptos.

Comentario UrbVial: Lo mas interesante de sintetizar este valioso documento que por primera vez concibe Lima como una metrópoli (incluyendo al Callao), es comprobar lo rápidamente que se ha expandido la ciudad en 50 años más allá de toda imaginación y previsión posibles en aquel entonces; que desde sus fases iniciales Lima tuvo problemas urbanos en las áreas centrales por edificación y barriadas o asentamientos no controlados ni planificados (que han permanecido degradados sin mayores cambios hasta la actualidad).

Igualmente la ciudad no pudo consolidar sus estructuras viales estratégicas a pesar de ser construida en base a urbanizaciones formales iniciales por su falta de planificación y/o por que las rutas estratégicas estuvieron ya ocupadas o invadidas en parte.

También es importante advertir, que la ciudad siempre ha estado modificándose de acuerdo a la visión de “ciudad correcta” de los gestores de turno, y extensas zonas y vía estratégicas de la ciudad se han ido reestructurando y rediseñando urbanísticamente, es decir Lima ya ha tenido procesos de reurbanización solo que de corta gestión pública/política y por eso no compartidos necesariamente por los vecinos, y los proyectos urbanísticos quedaron inconclusos en su mayoría por requerir altos costos e intervenir (expropiar) áreas de propiedad privada.

Alrededor del casco urbano central se expandió rápidamente la ciudad, donde la oportunidad de planificación fue nula, y la generación de problemas urbanísticos fue mucho mayor.
(fuente: síntesis propia del PLANDEMET del Capitulo5 de la tesis de MDI del Arq. Jose Oviedo Lira, año 2009).


viernes, 8 de abril de 2011

El Proceso de la Planificacion Urbana de Lima Metropolitana

Para entender el proceso de desarrollo evolutivo de la planificación urbana de Lima en el tiempo, efectúaremos en UrbVial una reseña cronológica de sus Planes de Desarrollo Metropolitano aplicados.
Son especialmente importantes: (i) el plan metropolitano más antiguo documentado antes del inicio de la gran expansión de Lima: El Plan Piloto de Lima del año 1948 en que se empieza a concebir Lima como una metropoli y no como una suma de centros urbanos acumulados, y (ii) el más reciente vigente aun que es el PLANMET: Plan de Desarrollo Metropolitano de Lima y Callao 1990-2010.


El comun denominador entre estos planes de Desarrollo Metropolitano es que se identifica la necesidad de subordinar la propiedad privada al alto interés público de la ejecución de los objetivos de ordenamiento y desarrollo urbano, y se definen para ello sus instrumentos normativos o reguladores primordiales: (i) El Plan de Usos del Suelo y (ii) El Plan Vial. A partir de ese momento dichos instrumentos han evolucionado, actualizandose y reajustadose multiples veces desde hace 50 años hasta las circunstancias de hoy en día.
La zonificación es el intrumento más importante para distinguir las diferencias en la la ejecución de los Planes de Desarrollo Urbano: desde el PLANDEMET 1967-1980 bajo compentencia del Gobierno Central, donde solo se dieron sucesivos reajustes cuantitativos y distributivos de zonificación los años 1971, 1977, 1979 y 1985 como anexo del Reglamento Nacional de Edificaciones (RNE); hasta que se inicia la planificación bajo responsabilidad municipal (inicio de vigencia de la Ley Organica de Municipalidades) a partir del PLANMET 1990-2010, que genera dos reajustes integrales cuantitativos y cualitativos los años 1990 y 1997, bajo la misma lógica de categorías y diversificación del RNE.
Hasta que se inicia el PLAM de Lima 2006-2021 mediante la Ordenanza Nº 620-MML del año 2004 y complementarias, en donde se ha transformado, cambiado y simplificado revolucionariamente la matriz normativa de acuerdo a la realidad de Lima, mas allá de la matriz nacional de zonificación que aprobó el Gobierno Central para todo el resto de ciudades del país.
A través de los sucesivos Planes de Desarrollo Urbano, se fueron concibiendo y ajustando IMÁGENES GLOBALES de cómo se concebía sobretodo el promedio mayoritario de residencialidad media (RDM), y en contraste donde debían localizarse las áreas residenciales de densidad alta (RDA) y como debían estrcuturarse para ir buscando mayor capacidad en la ciudad debido a las exigencias del fuerte crecimiento poblacional urbano.
Los vecinos de las zonas tradicionales RDM en general rechazaban las RDA pues consideraba que amenazaban la calidad residencial con el incremento de la densidad (en terminos practicos: cantidad de lotes=viviendas=habitantes por encima de las características con que fueron diseñadas sus urbanizaciones de lotes unifamiliares); sin emabrgo esa resistencia tuvo que ir cediendo gradualmente para ir de “corredores de alta densidad” hacia “zonas multifamiliares”, e ir incrementando gradualmente las alturas de edificación en pisos frente a avenidas de sección mayor y espacios abiertos mayores como parques.
A partir de esa imagen objetivo, se fueron construyendo y modificando los parámetros urbanos; como cada vez se reducía la aparición de nuevas urbanizaciones, y se daba más la ampliación, o la demolición y reconstrucción de varias zonas, los parámetros edificatorios (altura, área libre, estacionamiento, coeficiente edificación) fueron cobrando mas importancia que los urbanísticos (área y frente de lotes).
En el Plan de Desarrollo se distinguen 3 niveles de gestión, que se traducen en tres tipos de instrumentos
1) La Visión de Desarrollo Integral, que se traduce en Objetivos Estratégicos y Politicas de Desarrollo: que se ejecutan con Programas de Desarrollo y Proyectos Estratégicos.
2) El Ordenamiento Urbano Ambiental, que se traduce en el Plan de Acondicionamiento Territorial: que se ejecutan mediante Politicas, Programas y Proyectos Específicos.
3) La normatividad del Uso del Suelo: que se traduce en la Zonificación de Lima Metropolitana, y se ejecuta con los Planos de Zonificación, Reglamentos (de parámetros) de Indices de Usos del Suelo y Niveles Operacionales.
La zonificación como tercer nivel normativo es la aplicación ultima que plasma los objetivos de los dos niveles previos; sin embargo llama la atención que se hayan generados los nuevos planos de zonificación entre los años 2006 y 2009 sin haberse formulado y aprobado la Visión de Desarrollo Integral y los Objetivos de Ordenamiento Urbano Ambiental.
En siguientes articulos resumiremos por su importancia:
1-El Plan Piloto de Lima 1948 de la ONPU.
2-PLANDEMET: Plan de Desarrollo Metropolitano Lima–Callao. Esquema Director 1967-80
3-PLANMET: Plan de Desarrollo Metropolitano de Lima y Callao 1990-2010
4-PLAM de Lima: Proceso de reajuste del pendiente Plan de Desarrollo Metropolitano de Lima 2010-2020.
(fuente: síntesis propia del PLANDEMET del Capitulo5 de la tesis de MDI del Arq. Jose Oviedo Lira, año 2009).